Framtíð sjávarútvegs og fiskeldis er vörðuð óteljandi tækifærum
Sú var tíð að fréttum var varla útvarpað eða sjónvarpað nema sjávarútveg bæri á góma. Ríkisútvarpið hélt jafnframt úti sérstökum þætti, á eftir hádegisfréttum dag hvern, um sjávarútvegsmál. Hann nefndist Auðlindin. Og engu er logið þegar sagt er að glöggir menn gátu spáð fyrir um gengisfellingar með því að horfa á fréttir af ársfundi LÍÚ, forvera SFS. Það snérist allt um sjávarútveg, þorskurinn var áttaviti þjóðarskútunnar.
Margt hefur blessunarlega breyst í áranna rás. Tímarnir breytast og mennirnir með. Íslenskt samfélag hefur tekið stakkaskiptum. Það er sérstaklega jákvætt – og til muna heilbrigðara – að stoðir eftirsóknarverðra lífskjara séu orðnar fleiri en bara sjávarútvegur. Við höfum sett eggin í fleiri körfur, ef svo má að orði komast.
Þó hefur mikilvægi sjávarútvegs fyrir íslenskst samfélag síst minnkað. Sjávarútvegur er burðarstólpi í gjaldeyristekjum þjóðarinnar, stór þáttur í tekjuöflun ríkis og sveitarfélaga og grundvöllur öruggra og vel launaðra starfa um allt land. Þessi árangur er ekki sjálfgefinn og það var ekki sársaukalaust að koma grunnatvinnuvegi þjóðarinnar á réttan kjöl. Þetta tók tíma og ráðast þurfti í erfiðar og umdeildar ákvarðanir. Markmiðið var þó alltaf skýrt; sjávarútvegur á Íslandi varð að vera sjálfbær.
Tryggja þurfti að veiðar væru stundaðar í samræmi við vísindalega ráðgjöf og nýting auðlindarinnar þurfti einnig að vera efnahagslega sjálfbær. Hið opinbera hafði ekki getu til þess að bjarga sjávarútvegi frá reglulegu gjaldþroti. Þar sem vel tókst til við þessa tvo þætti sjálfbærni, hinn umhverfislega og hinn efnahagslega, var hægt að byggja á þeim við að treysta byggð víða um land. Í þessu felst hin eftirsóknarverða sjálfbærni, sem svo mörg ríki hafa gert atlögu að með sínum fiskveiðum, en fæstum, ef nokkrum, hefur tekist. Þetta samhengi er afar mikilvægt að hafa í huga þegar fjallað er um söguna um stjórn fiskveiða.
Það mætti skrifa mörg rit og ræðurnar allar um þessa vegferð – og að einhverju leyti hefur það auðvitað verið gert. Enn er raunar tekist á um þær ákvarðanir sem teknar voru á vettvangi stjórnmálanna fyrir 20, 30 og jafnvel 40 árum. Þó að sagan sé að sönnu mikilvæg þá er takmarkað gagn að því að rökræða um hvort einstakar ákvarðanir í fyrndinni hafi verið réttar eða rangar án þess að ræða samtímis hver áhrifin hefðu orðið ef aðrar ákvarðanir hefðu verið teknar. Við vitum hins vegar og höfum mýmargar staðfestingar á því að markmiðinu um sjálfbæran sjávarútveg var náð. Af því má ætla að ákvarðanir á vettvangi stjórnmálanna hvað kerfið varðar, hafi að meginstefnu til verið réttar.
Því sem liðið er verður ekki breytt en það má hafa áhrif á það sem fram undan er. Það þarf að leggja áherslu á framtíðina; hvert skuli stefna og hvernig skuli komast þangað.
Tvöföldun verðmæta frá sjávarútvegi og fiskeldi
Ráðuneyti sjávarútvegs fékk nokkra valinkunna sérfræðinga, undir forystu Sveins Agnarssonar prófessors við Háskóla Íslands, til þess að skrifa skýrslu um stöðu og horfur í íslenskum sjávarútvegi og fiskeldi. Skýrslan var kynnt í fyrravor. Hún var mikil umfangs og að mörgu leyti gagnleg en fékk því miður merkilega litla umfjöllun. Í niðurstöðum hennar sagði meðal annars: „Mikilvægt er að langtímahugsun sé ráðandi hjá sjávarútvegsfyrirtækjum. Sama má segja um fiskeldi í sjókvíum. Stjórnvöld verða að gæta þess til framtíðar að skapa þá umgjörð sem geti ýtt undir langtímahugsun og með því möguleika til vaxtar.“ Í skýrslunni var einnig lagt mat á þau verðmæti sem mögulega væri unnt að skapa frá sjávarútvegi og fiskeldi til framtíðar. Sagði þar meðal annars: „Enn eru mikil tækifæri til vaxtar í sjávarútvegi, fiskeldi og tengdum greinum og mögulegt að auka útflutningsverðmæti þessara atvinnugreina verulega á næstu árum.“ Að gefnum forsendum sem lýst var í skýrslunni „… gæti virði framleiðslu allra þessara greina aukist í um 440 milljarða kr. árið 2025 og í 615 milljarða kr. árið 2030. Virði framleiðslunnar árið 2030 yrði þannig 85% meira en virði framleiðslunnar árið 2019 …“.
Það er af þessari ástæðu sem nefnd skýrsla er gagnleg. Þar er mat lagt á stöðu í sjávarútvegi og fiskeldi. Á grundvelli þess var gerð tilraun til að meta hvaða verðmæti væri unnt að skapa til framtíðar, svo áfram mætti treysta lífskjör í landinu. Þessi nálgun var bæði yfirveguð og raunhæf. Þessu markmiði er hæglega unnt að ná ef rétt er á spilum haldið og vilji til staðar.
Í umtalaðri og mikið tilvitnaðri skýrslu frá Mckinsey og Company frá árinu 2012, Charting a Growth Path for Iceland, kom fram að auka þurfi verðmæti útflutnings frá Íslandi um 1.000 milljarða króna og það á næstu tíu árum. Að öðrum kosti yrði erfitt að tryggja heilbrigðan hagvöxt og áframhaldandi góð lífskjör.
Í þessu felst hin augljósa áhersla sem þarf að vera á mikilvægi uppbyggingar útflutningsgreina enda er varanlegur útflutningsvöxtur grundvöllur sjálfbærs hagvaxtar og lífskjarabóta. Sjávarútvegur og fiskeldi geta lagt þung lóð á þessar vogarskálar. Verðmætin verða hins vegar ekki til af sjálfu sér. Umgjörðin sem stjórnvöld búa þessum atvinnugreinum þarf að styðja við þær, líkt og vikið var að í áðurgreindri skýrslu. Það er eftir miklum virðisauka að slægjast – og við eigum að sækja hann með sjálfbærum og ábyrgum hætti.
Sjávarútvegur á mikið inni
Þrátt fyrir að sjávarútvegur hafi breyst verulega á umliðnum árum með aukinni hagræðingu, nauðsynlegri fjárfestingu, nýrri tækni, auknum gæðum og bættri markaðsstöðu, svo fátt eitt sé nefnt, þá má enn gera betur á öllum stigum virðiskeðjunnar. Stjórnvöld og atvinnugreinin þurfa að ganga í takt – hafa sameiginlega sýn á verkefnið og, umfram allt, markmiðið. Nýting náttúruauðlinda er í eðli sínu pólitískt mál sem alltaf verður tekist á um á vettvangi stjórnmála hvar sem er í heiminum. Því ríður á að finna réttu leiðina – sáttina – sem mikið er kallað eftir og það með réttu.
Að þessu á að stefna en ekki leggja árar í bát og láta reka. Það er mikils virði að skapa samstöðu um framtíð sjávarútvegs. Samstaða meðal stjórnvalda, fyrirtækja, starfsfólks og samfélagsins mun styrkja þá langtímahugsun sem er lykilforsenda vaxtar og verðmætasköpunar, líkt og vikið er að í skýrslunni um stöðu og horfur sem áður var nefnd. Langtímahugsun eykur fyrirsjáanleika sem leiðir svo til aukins hvata til fjárfestinga í uppbyggingu á öllum stigum virðiskeðjunnar. Vöxtur yrði hámarkaður, skilvirkni myndi aukast og heildarafkoman batna. Ef við sækjum þennan ávinning mun samfélagið allt, hið opinbera, fyrirtækin og starfsfólk hagnast. Og ætla má að samstaða – sáttin títtnefnda – yrði meiri og varanlegri.
Hér áður nefndi ég að unnt væri að gera betur á öllum stigum virðiskeðjunnar. Fyrst af öllu þarf þó að huga betur að stærstu forsendu verðmætasköpunar; hafrannsóknum. Sú ákvörðun að treysta á vísindin við veiðar hefur skilað miklum árangri en enn eru tækifæri til að nýta betur marga nytjastofna. Grundvöllur þess eru öflugar hafrannsóknir og áframhaldandi skynsöm nýting. Samhengið milli rannsókna og veiða er augljóst en skilningur á mikilvægi fjárfestinga í hafrannsóknum hefur farið þverrandi á vettvangi stjórnmálanna. Það er sannanlega rætt um mikilvægi þeirra og viljinn til að gera vel er því örugglega til staðar. Skilningur á því hvað þurfi til, hvaða fjármuni þurfi til að sinna rannsóknum á vistkerfi hafsins og auknum kröfum á alþjóðlegum vettvangi í þeim efnum virðist hins vegar takmarkaður. Nýjar kröfur og ný verkefni Hafrannsóknastofnunar hafa leitt til þess að dregið hefur verið úr nauðsynlegum grunnrannsóknum. Samfélag sem byggir efnahag og lífskjör að verulegu leyti á fiskveiðum má ekki við slíku hirðuleysi. Verðmæti auðlinda sjávar verður að auka og aukningin á að grundvallast á vísindum. Þarna er því brýnt verk að vinna, sameiginlega.
Fiskeldi er sterkur vaxtasproti
Á umliðnum 5 árum hefur árlegur vöxtur fiskeldis hér á landi verið nærri 40% og framleitt magn nærri fimmfaldast. Skorður við fiskeldi eru talsvert annars eðlis en í hefðbundnum sjávarútvegi. Flest bendir þó til þess að hægt sé að auka verulega verðmætasköpun í landinu með vexti í fiskeldi. Hversu umfangsmikið fiskeldi verður byggist á ákvörðunum stjórnvalda. Umhverfissjónarmið leika sannanlega stórt hlutverk í tengslum við þá stefnumörkun, líkt og núverandi fyrirkomuleg leyfisveitinga ber merki. Það er skýrt út frá löggjöfinni að umhverfissjónarmið njóta vafans. Fiskeldi verður enda ekki byggt upp án þess að starfsemin sé í sátt við náttúru og samfélag. Um það geta líklega allir verið sammála.
Því miður liggja engar áætlanir fyrir um hversu umfangsmiklu sjókvíaeldi stjórnvöld stefna að til lengri tíma. Þannig er ekki búið að burðarþols- og áhættumeta öll þau svæði sem henta undir laxeldi og falla ekki undir bannsvæði. Stór landsvæði hafa aukinheldur verið skilgreind sem bannsvæði á grundvelli verndar villtra nytjastofna, án þess að fyrir liggi burðarþols- og áhættumat fyrir hlutaðeigandi svæði. Af þessum sökum er erfitt að átta sig á hvort svæðin endurspegli endanlegar ákvarðanir eða séu hugsuð sem biðstaða þar til frekari rannsóknir hafa farið fram. Ef stjórnvöld hafa í hyggju að sækja þau verðmæti sem sjókvíaeldi býður upp á þarf að leggja vísindalegt mat á bæði burðarþol og áhættu þannig að unnt sé að eiga málefnalega umræðu um niðurstöðu þeirrar vinnu. Það kann ekki góðri lukku að stýra að láta tilfinningar ráða ákvörðunum til lengri tíma. Það er hins vegar að miklu leyti staðan í dag. Líkt og á við um fiskveiðar, eiga vísindin að vera leiðarstefið í langtímahugsun og verðmætasköpun í fiskeldi. Aðeins þannig verða skynsamlegar ákvarðanir teknar.
Þegar rætt er um skynsamlega uppbyggingu fiskeldis hér á landi verður ekki hjá því komist að beina sjónum að þeim stofnunum ríkisins sem falin eru fjölmörg verkefni tengd þessari atvinnugrein. Frekari efling sérfræðiþekkingar og verulega bætt afköst innan þeirra eru nauðsynleg forsenda þess að opinberir aðilar geti stutt við uppbyggingu fiskeldis með markvissum hætti. Sem dæmi má nefna að leyfisveitingaferlið hér á landi er úr hófi flókið og telur því miður í árum. Til samanburðar tekur sambærilegt ferli í Noregi að jafnaði um 22 vikur. Þá er einnig talsvert meiri fyrirsjáanleiki og gagnsæi til staðar þar í landi. Samanburðurinn kann að vissu leyti að vera ósanngjarn. Fiskeldi í Noregi hefur verið burðarstólpi þar í landi um langt skeið. Það er því viðbúið að stofnanir og stjórnsýsla hafi þroskast í takt við greinina. Ef ætlunin er að byggja upp fiskeldi af krafti á komandi árum er þó full ástæða til að færa fyrirkomulagið nær því sem tíðkast hjá þeim þjóðum sem hafa lengri sögu í fiskeldi og gera vel í þessum efnum.
Hvert liggur þá straumurinn?
Nýverið kynnti matvælaráðherra fyrirhugaða stefnumótun á sviði matvæla á kjörtímabilinu. Það er bæði nauðsynlegt og skynsamlegt að stjórnvöld lýsi vilja sínum í málefnum hinna ýmsu geira atvinnulífsins. Fyrirsjáanleiki um þá umgjörð sem atvinnugreinarnar starfa í er enda grunnþáttur í ákvarðanatöku fyrirtækja innan þeirra. Bæði fiskeldi og sjávarútvegur þurfa að fást við náttúruöflin og hverfular athafnir mannsins á erlendum mörkuðum. Á hvorugu hafa hinar íslensku atvinnugreinar stjórn. Því ber að leitast við að draga úr öðrum óvissuþáttum sem hægt er að hafa stjórn á. Skynsamleg stefnumörkun til langs tíma er af þeim sökum mjög til bóta ef hún er til þess fallin að styrkja samkeppnishæfni atvinnugreinanna án þess að kröfum um sjálfbærni sé fórnað.
Ekki má missa sjónar af þeirri mikilvægu staðreynd að sjávarútvegur er grunnatvinnuvegur hér á landi og það er í raun nauðsynlegt að horfa á hann sem slíkan. Atvinnuvegur sem flokkast sem grunnatvinnuvegur hefur margfalt meiri efnahagslega þýðingu fyrir hagkerfið en umfang hans gefur til kynna. Aðrir atvinnuvegir reiða sig á starfsemi hans að hluta eða að öllu leyti. Á sjávarútvegi byggist því miklu meira en það sem mælist með beinum hætti í þjóðhagsreikningum. Í rannsóknum Ragnars Árnasonar og Sveins Agnarssonar upp úr síðustu aldamótum var niðurstaðan sú að margföldunaráhrif sjávarútvegs væru að líkindum þreföld. Í því felst að milljarðsaukning í framleiðslu í sjávarútvegi leiðir til þriggja milljarða aukningar í landsframleiðslu. Með almennt hagfelldum rekstrarskilyrðum á umliðnum árum má ráðgera að þessi áhrif séu jafnvel orðin meiri. Ef hins vegar er stuðst við mögulega þreföldun þessara áhrifa og litið er til þess að á undanförnum árum hefur sjávarútvegur vegið rúm 6% af vergri landsframleiðslu þá er ekki óvarlegt að ætla að heildarframlag frá sjávarútveginum sé nærri 18–20%. Með tvöföldun verðmætasköpunar í sjávarútvegi og fiskeldi á næstu 10 árum þá væri hæglega unnt að ná verulegri aukningu í þjóðarframleiðslu. Það er því til mikils að vinna og tækifæri víða til að auka verðmæti enn frekar. Með þetta í huga hlýtur skynsemi að ráða því að verðmætasköpun verði meginstef við alla stefnumörkun til framtíðar.
Ávinningur af tvöföldun verðmætasköpunar í sjávarútvegi og fiskeldi mun hríslast um alla kima samfélagsins. Þessi mikli ávinningur er fólginn í sjálfbærum vexti hagkerfisins til lengri tíma, kröftugri ávöxtun eigna, auknum skatttekjum, verðmætum og fjölbreyttum störfum og miklu umfangi þjónustugreina og nýsköpunar. Til að þessi framtíðarsýn geti orðið að veruleika þurfa allir að leggjast á árarnar með áherslu á aukningu verðmæta. Þá áherslu er því miður ekki að finna í fyrirhugaðri vinnu ráðherra við matvælastefnu. Úr þessu verður að bæta. Með hliðjón af því sem hér hefur verið reifað hlýtur það raunar að teljast eina skynsamlega leiðin til þess að hámarka verðmæti sjávarauðlindarinnar og stuðla að frekari sátt til lengri tíma. Það er til mikils að vinna.