Staðan er snúin

Staðan er snúin

Ísland deilir fiskistofnum með öðrum ríkjum við Norðaustur-Atlantshaf og semur um veiðistjórnun á þeim við önnur strandríki. Í Hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna frá 1982 er m.a. kveðið á um skyldur ríkja til að starfa saman að stjórn og verndun deilistofna og úthafsveiðisamningnum frá 1995 var ætlað að fjallar nánar um framkvæmd þeirra ákvæða Hafréttarsáttmálans sem snúa að deilistofnum og víðförulum fiskstofnum. Að auki skyldi úthafsveiðisamningurinn styrkja rammann um samstarf strand- og úthafsveiðiríkja um verndun og stjórnun veiða úr þessum stofnum á vettvangi svæðisbundinna fiskveiðistjórnunarstofnana eins og Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndarinnar (NEAFC). Líkt og í hafréttarsáttmálanum er rík áhersla lögð á það í úthafsveiðisamningnum að deilistofnar séu verndaðir og að ríki eigi að vinna saman að stjórn veiða úr þessum stofnum.

Það sem hefur vafist mest fyrir aðilum þegar sest er við samningaborðið er að skipta þessum takmörkuðu gæðum á milli sín. Eitt er að ákveða leyfilegan hámarksafla en hvernig honum skal skipt á meðal strandríkja er annað. Í úthafsveiðisamningnum er lagt í hendur fiskveiðistjórnunarstofnana að ákveða viðmið fyrir aðildarríkin þegar skipta skal heildaraflamarki á milli ríkja en þegar kemur að ákvörðun veiðiréttinda nýrra aðildarríkja að svæðisstofnunum kveður samningurinn hins vegar á um ákveðnar viðmiðunarreglur. Þó að viðmiðunum sé ekki beint ætlað að vera notuð þegar strandríki semja um skiptingu hafa þau hins vegar verið höfð til hliðsjónar enda almennt viðurkennd. Viðmiðin eru talin upp í 11. gr. samningsins en þau er m.a. ástand stofnanna og veiðisókn, hagsmunir, veiðimynstur og veiðiaðferðir, framlag til verndunar og veiðistjórnunar á stofnunum og þarfir strandbyggða og strandríkja sem byggja afkomu sína á veiðum. Þegar strandríkjaviðræður eiga sér stað er vissulega tekið mið af þessu, til að mynda með veiðisögu ríkja (aflatölum), útbreiðslu og viðveru stofnsins innan lögsögu ríkja, hrygningarslóð, framlagi til rannsókna, hversu háð ríki eru veiðum og fæðuslóð stofnanna. Hins vegar eru mörg þessara viðmiða afar ónákvæm og ófullkomin og ómögulegt er að komast að ákveðinni tölulegri niðurstöðu þótt þau séu vissulega mikilvægt innlegg í allar samingaviðræður. Þar að auki leggja ríki mismunandi vægi á þessi viðmið þegar kemur að viðræðum.

Strandríkjasamkomulag er til eins árs í senn nema um annað sé samið og funda því strandríkin árlega um veiðar næsta árs. Strandríkjafundir eru að venju haldnir að hausti að undangenginni ráðgjöf Alþjóðahafrannsóknaráðsins (ICES). Í lok árs leggja sömu ríki fram tillögu að veiðistjórnun til samþykktar á vettvangi Norðaustur-Atlanthafsfiskveiðinefndarinnar (NEAFC) til að tryggja stjórnun veiða á úthafinu gangi stofnarnir út fyrir lögsögu þessara ríkja.

Norsk-íslensk síld, kolmunni og makríll sem eru til umfjöllunar hér eiga það sammerkt að árstíðarbundnar göngur þessara stofna fara á milli lögsagna ríkja yfir árið og einnig út á alþjóðlegt hafsvæði. Allir þessir stofnar ganga inn í íslenska lögsögu í fæðuleit frá vori til hausts og sumir þeirra höfðu hér vetursetu á árum áður.

Norsk-íslensk síld

Eftir hrun stofnsins á 7. áratugnum hætti norsk-íslenska síldin göngum sínum á hefðbundnar fæðuslóðir til vesturs og þar með talið til Íslands. Á árunum 1995-1996 tók stofn norsk-íslensku síldarinnar á ný að leita í vestur á fæðuslóðir. Hrygningarsvæði síldarinnar er við strendur Noregs og ungsíldin heldur sig þar og í rússneskri lögsögu í Barentshafi. Fullorðin síld leitar í vestur og norður frá strönd Noregs í fæðuleit og almennt er talið að þær göngur og umfang þeirra haldist í hendur við stærð stofnsins, hitastig sjávar ofl. Það gildir einnig um kolmunna og makríl.

Þegar síldin tók að ganga að nýju í vestur og veiðar hófust á alþjóðlega hafsvæðinu sem í framhaldinu fékk heitið „Síldarsmugan“ náðu Ísland, Færeyjar, Rússland og Noregur, sem öll eru strandríki að norsk-íslenskri síld, samkomulagi um skiptingu um mitt ár 1996. Þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir náðist ekki samkomulag við Evrópusambandið (ESB) og setti það sér einhliða kvóta upp á 150 þús tonn. Í lok árs 1996 tókst að semja við ESB og var það tekið inn í samkomulagið sem strandríki, en stór hlutdeild þeirra vakti hörð viðbrögð. Til viðbótar við samkomulagið sem kvað á um skiptingu heildaraflamarksins gerðu ríkin tvíhliða samninga sín á milli. Þannig veittu Færeyingar og Íslendingar skipum hvors annars fullan aðgang til veiða í lögsögu ríkjanna. Einnig gerðu Íslendingar samning við Norðmenn um fullan aðgang íslenskra skipa að lögsögu Jan Mayen en einnig gátu íslensk skip veitt takmarkað magn í norskri lögsögu norðan 62°N. Á móti fengu norsk skip heimild til að veiða takmarkað magn innan íslenskrar lögsögu. Jafnframt var gert samkomulag við Rússa um takmarkaðar veiðar þeirra á afmörkuðu svæði innan íslenskrar lögsögu.

Haustið 1999 samþykktu ríkin nýtingarstefnu fyrir stofninn og var heildaraflamark byggt á henni fyrir árið 2002 og var það í samræmi við ráðgjöf Alþjóða hafrannsóknaráðsins (ICES).

Árið 2003 var hins vegar samningslaust en þá höfðu Norðmenn undanfarin tvö ár gert kröfu um að hlutur þeirra yrði hækkaður úr 57% í 70%. Næstu þrjú árin voru veiðar utan samkomulags en samningaviðræðum lauk í ársbyrjun 2007 með samkomulagi fyrir veiðarnar það ár.

Líkt og við gerð fyrra samkomulags voru gerðir tvíhliða samningar milli ríkja og voru þeir samningar sem Ísland gerði árið 2007 sambærilegir þeim fyrri. Samningurinn frá árinu 2007 var endurnýjaður á árlegum fundi strandríkjanna allt fram til ársins 2013 en þá tilkynntu Færeyingar að þeir teldu sig bera skarðan hlut frá borði og sögðu sig frá samningi og juku hlut sinn úr rúmum 5% í 17%. Ísland, Noregur, Rússland og ESB endurnýjuðu samkomulagið fyrir árið 2014 en Noregur vildi ekki semja á sömu nótum fyrir 2015 og hækkaði einnig sinn hlut frá því sem hann var í samkomulaginu frá 2007. Samningslaust hefur því verið um norsk-íslenska síld frá árinu 2015 og hafa ríkin því öll sett sér einhliða kvóta árlega frá því. Færeyingar og Norðmenn hafa aukið sinn hlut jafnt og þétt og árið 2022 gáfu Færeyjar út kvóta sem nam 22% af ráðlögðum afla og viðmiðunaraflamarki og Norðmenn 76%. Frá 2015 hefur Ísland fylgt í kjölfar Norðmanna og hækkað um sama hlutfall og þeir og er hlutur Íslands nú 18%.

Skipting skv. samkomulagi 1996 og 2007, einhliða kvótar 2022 sem prósenta af samþykktu heildaraflamarki

Á strandríkjafundi 2014 var lögð fram skýrsla vinnuhóps sem samþykkt hafði verið að setja á laggirnar til að skoða útbreiðslu stofnsins. Ekkert hefur þó þokast í samkomulagsátt enda fleiri þættir sem spila inn í eins og bent hefur verið á. Viðræður milli strandríkjanna hafa þó átt sér stað á hverju hausti að fenginni ráðgjöf ICES.

Haustið 2016 náðist samkomulag milli strandríkjanna að ákveða heildaraflamark fyrir árið 2017 þó að ekki væri samkomulag um skiptingu og sammæltustu ríkin um að miða við það þegar einhliða kvótar yrðu settir. Árin 2017 og 2018 var heildaraflamarkið töluvert hærra heldur en ráðgjöf og til viðbótar varð afli meiri þar sem samanlagðir einhliða kvótar voru töluvert hærri en viðmiðunaraflamarkið. Frá og með 2019 hefur heildaraflamark verið miðað við ráðgjöf en sem fyrr þjónar það litlum tilgangi til takmörkunar afla þar sem samanlagðir kvótar eru alltaf hærri og veiðin því vel umfram ráðgjöf. Rétt er að geta þess að árið 2017 var strandríkisréttur Grænlands í norsk-íslenskri síld viðurkenndur enda hafði verið sýnt fram á viðveru stofnsins innan grænlenskrar lögsögu.

Ráðgjöf er gefin út af ICES og byggist hún á aflareglu sem samþykkt er af strandríkjunum og metin af ICES. Lengst af var byggt á nýtingastefnunni og aflareglu sem var samþykkt 1999 en á strandríkjafundi 2012 var skipaður starfshópur sem fékk það hlutverk að fara yfir nýtingastefnuna með hugsanlega endurskoðun í huga. Nýjasta aflareglan og langtíma stjórnunaráætlun var samþykkt 2018. Það hefur verið meginstefna íslenskra stjórnvalda þegar kemur að þessum stofni, líkt og kolmunna og makríl að styðja lágt veiðihlutfall (F) sem gefur til lengri tíma stærri stofn. Þetta stuðlar að hagkvæmum veiðum. Þar að auki er Ísland á jaðri útbreiðslusvæðis allra þessara stofna og því minni sem stofnarnir eru því minni líkur eru á að þeir gangi til vesturs og inn á Íslandsmið.

Þegar Bretland gekk úr ESB var samið um skiptingu aflaheimilda í þeim stofnum sem báðir aðilar nýttu í svokölluðum útgöngusamningi sem gildir til 2026. Við útgöngu Breta tapaði ESB strandríkisrétti sínum í norsk-íslenskri síld og hefur nú rétt veiðiríkis. Bretar urðu hins vegar strandríki að norsk-íslenskri síld og sátu við samningaborðið sem slíkir í samningaviðræðum um síldina haustið 2021.

Kolmunni

Kolmunnaveiðar íslenskra skipa hófust að einhverju marki um miðjan 10. áratug síðustu aldar. Veiðarnar fóru að mestum hluta fram innan íslenskrar lögsögu en einnig var nokkuð veitt innan færeyskrar lögsögu.

Kolmunninn hrygnir norðvestur og vestur undan Bretlandseyjum en einnig hrygnir hann syðst við landgrunn Færeyja og í minna mæli suðvestur af Íslandi. Líkt og hinir tveir uppsjávarstofnarnir gengur hann norður og vestur í haf í ætisleit.

Strandríki að kolmunna eru Ísland, ESB, Bretland, Noregur og Færeyjar. Rússland og Grænland teljast til veiðiríkja en Rússar eiga sér hins vegar langa veiðisögu í kolmunna á úthafinu.

Viðræður um strandríkjasamning um kolmunna hófust á árunum 2000-01. Viðræðurnar stóðu yfir í fimm ár eða til ársloka 2005 þegar skrifað var undir samning um heildaraflamark og skiptingu. Það var stefna íslenskra stjórnvalda í viðræðunum sem leiddu til samnings fyrir árið 2006 að fylgja bæri ráðgjöf ICES en fengu ekki stuðning allra strandríkja til þess. Í samningnum frá 2006 kom fram að strandríkin gerðu sér fulla grein fyrir því að heildaraflamarkið sem samþykkt var fyrir það ár gerði það að verkum að stjórnunarmarkmiðin sem stefnt var að myndu engan veginn nást. Aflamarkið var á þessum tíma langt umfram ráðgjöf og samkomulagið gekk út á að trappa niður aflann þar til heildaraflamark og ráðgjöf færu saman. Ríkin skuldbundu sig til að lækka samþykkt heildaraflamark á næstu árum um 100 þúsund tonn árlega þar til stjórnunarmarkmiðum væri náð. Samningurinn var síðan endurnýjaður árlega allt til ársins 2015.

Í framhaldi af samningi lækkaði heildaraflamarkið og það í stærri skrefum en um var samið. En því miður lækkaði ráðgjöfin einnig á þessum árum en því olli ekki eingöngu veiði. Haustið 2010 birti ICES ráðgjöf sem leiddi til 93% niðurskurðar frá aflamarki fyrra árs. Þarna lá fyrir að vegna skorts á gögnum (bergmálsmælingar náðu ekki yfir allt svæðið í leiðöngrum árið 2010) var stigið varlega til jarðar þegar kom að ráðgjöf. Fundarmenn gerðu sér grein fyrir að ráðgjöfin væri að öllum líkindum röng en ákveðið var að fylgja henni og samþykkt heildaraflamark upp á rúm 40 þús. tonn en Rússar mótmæltu og voru því óbundnir samkomulaginu og settu sér einhliða 45 þús tonna kvóta fyrir árið 2011. Árið á eftir hafði bergmálsmælingunum frá 2010 verið sleppt við mat á stofninum og ráðgjöfin fyrir 2012 var tæp 400 þúsund tonn.

Árið 2015 náðist ekki samkomulag um endurnýjun á kolmunnasamningnum en ESB sem hafði í nokkurn tíma lýst yfir óánægju með hlut sinn neitaði að skrifa undir endurnýjun með óbreyttri skiptingu. Sama ár kom út skýrsla vinnuhóps um dreifingu stofnsins en líkt og áður hefur verið bent þá var engin afgerandi niðurstaða úr þeirri vinnu. Evrópusambandið jók kolmunnaveiðar sínar árið 2015 og í kjölfarið fylgdu Færeyingar sem einnig gerðu kröfu um hærri hlut. Bæði ríkin hafa því tekið sér einhliða stærri hlut úr ráðgjöf en hlutur þeirra var í samningnum frá 2006.

Ísland hefur tekið hærra hlutfall af ráðlögðum heildarafla og viðmiðunaraflamarki undanfarin ár og hefur litið til hækkana ESB og Færeyja í þeim efnum.

Skipting skv. samningi 2006, einhliða kvótar 2022 sem prósenta af samþykktu heildaraflamarki

Árið 2008 var samþykkt aflaregla í kolmunna en henni var ekki að fullu fylgt fyrr en árið 2011 vegna áðurnefndra vandamála við mælingar.

Árið 2016 var aflareglan endurskoðuð og samþykkt ásamt langtíma stjórnunarráðstöfun sem ráðgjöf byggist á í dag.

Frá árinu 2017 hafa strandríkin komið sér saman um viðmiðunarheildaraflamark samkvæmt ráðgjöf. Það hefur þó lítið að segja nema á pappírunum þar sem samanlagðir kvótar og afli eru töluvert hærri. Hins vegar hafa strandríkin sammælst um að miða við þetta samþykkta heildaraflamark þegar þau setja sér einhliða kvóta líkt og gert var í norsk-íslensku síldinni.

Í gildi er tvíhliða samningur milli Færeyinga og Íslendinga um gagnkvæman aðgang þegar kemur að norsk-íslenskri síld og kolmunna sem gerir það að verkum að stór hluti kolmunnaafla íslenskra skipa veiðist í færeyskri lögsögu. Slíkir samningar eru í gildi milli flestra þessara ríkja, bæði hvað varðar aðgang og kvótaskipti.

Makríll

Fram til ársins 1999 var engin samningur um stjórnun veiða á makríl. Það ár semja strandríkin ESB, Noregur og Færeyjar um skiptingu makríls þar sem skilinn er eftir hlutur fyrir Rússa sem teljast veiðiríki. Megnið af makrílnum kom í hlut Noregs og ESB, Færeyingar fengu 5% og hið sama fengu Rússar til að veiða á úthafinu. Ísland mótmælti þessu samkomulagi á sínum tíma enda teldist Ísland til strandríkis þar sem makríll fyndist reglulega innan íslenskrar lögsögu, þó að ekki væru stundaðar veiða á honum. Þessi samningur ríkjanna þriggja var endurnýjaður árlega allt til ársins 2010 þegar Færeyingar lýstu yfir óánægju með hlut sinn og juku kvóta sinn einhliða. ESB og Noregur sömdu tvíhliða næstu árin án Færeyinga eða til 2014 þegar þessi þrjú ríki sömdu þríhliða að nýju. Í þeim samningi voru skilin eftir 15,6% fyrir aðra sem veiðarnar stunda, það er Rússa, Íslendinga og Grænlendinga.

Um miðjan 10. áratuginn jukust göngur makríls inn í íslenska lögsögu og veiðar hófust að einhverju marki. Árið 2006 voru veidd 4 þús. tonn, árið 2007 var aflinn tæp 37 þús tonn og 2008 fór hann yfir 112 þús tonn, en það haust var Íslandi boðið að vera áheyrnarfulltrúi á strandríkjafundi um makríl. Krafa íslenskra stjórnvalda um viðurkenningu á strandríkisrétti Íslands að makríl varð háværari en það var ekki fyrr en árið 2010 sem ESB, Færeyjar og Noregur viðurkenndu rétt Íslands sem strandríkis að makríl.

Árið 2007 setti Ísland sér einhliða kvóta og hefur gert það til dagsins í dag. Fyrstu árin sveiflaðist veiðihlutfall Íslands frá 13,8% upp í 18,1% en var að jafnaði yfir 16% á tímabilinu 2008 til 2013. Árin 2011-2013 var hlutfallið nokkuð stöðugt (16,5%), en féll svo 2014 og 2015 vegna innkomu Grænlands og aukningar í veiðum Rússlands. Undanfarin ár hefir Ísland að jafnaði miðað við 16,5% af samþykktu heildaraflamarki strandríkjanna þriggja, þegar kemur að einhliða kvótasetningu, án þess þó að vera aðili að samkomulaginu.

Í framhaldi þess að strandríkin þrjú gerðu með sér samning boðuðu ríkin þrjú að því væri haldið opnu að fleiri strandríki þ.e.a.s. Ísland og Grænland sem var viðurkennt sem strandríki árið 2016 gætu gengið inn í samninginn á samningstímabilinu en samningurinn var gerður til fimm ára. Hins vegar gæti það einungis gerst ef innbyrðis hlutfall þeirra þriggja héldist óbreytt. Ekkert þokaðist því í samkomulagsátt með tilliti til mögulegrar þátttöku Íslands næstu árin enda öllum ljóst að 15,6% myndu ekki duga til að ná Íslandi og Grænlandi inn í samning á sama tíma og Rússar tóku að jafnaði 14% og þá væru samkvæmt þessu aðeins 1,6% eftir handa Íslandi og Grænlandi af 15,6%. Hörðust hefur andstaðan verið hjá Norðmönnum gegn því að semja við Ísland um hlut sem gæti talist sanngjarn.

Þrátt fyrir að Ísland hafi tekið þátt í strandríkjafundum um árabil þá hefur Íslandi verið haldið leynt og ljóst utan við ákvarðanir um stjórnunarráðstafanir og heildaraflamark. Rétt er að benda á að í hinum deilistofnunum tveimur hefur skortur á heildstæðu samkomulagi strandríkja um skiptingu heildarafla ekki komið í veg fyrir að ríkin ynnu saman að mótun og endurskoðun aflareglu og að þau staðfesti hana öll. Íslandi hafði allt frá samkomulaginu 2014 verið haldið meðvitað utan við ákvarðanir um heildaraflamark makríls og rétt er að benda á að lengi vel settu ESB, Noregur og Færeyjar aflamark sem var vel yfir ráðlögðum heildarafla.

Á árunum 2015 og 2016 kynnti Ísland nýja nálgun sem byggðist á því að ræða alla stofnana þrjá í samhengi en ekki hvern í sínu lagi, eins og venjan hafði verið. Viðræður meðal strandríkjanna fóru fram á þessum grunni en tilraunin gekk ekki upp.

Samningurinn frá 2014 rann út í árslok 2018 og ríkin þrjú sömdu að nýju til tveggja ára. Líkt og áður var það opinber afstaða þeirra að því væri haldið opnu að önnur strandríki gætu gengið inn í samninginn en sem fyrr var einungis gert ráð fyrir 15,6% sem Íslandi, Grænlandi og Rússlandi stóð til boða að skipta á milli sín.

Haustið 2018 hafði ICES gefið út 300 þús tonna ráðgjöf sem rúmu hálfu ári síðar var endurskoðuð þar sem í ljós kom að gallar voru á ráðgjöfinni. Strandríkin þrjú, Noregur, ESB og Færeyjar höfðu samþykkt tvöfalt hærra aflamark sem skyldi endurskoða þegar ný ráðgjöf kæmi. Þegar ICES birti nýja ráðgjöf hálfu ári seinna kom hins vegar í ljós að ríkin þrjú gátu ekki sammælst að fylgja ráðgjöf. Að lokum var miðað við samþykkt aflamark frá því um haustið sem í raun byggði ekki á neinni vísindalegri forsendu. Þetta vor var Íslandi haldið utan við allar samningaviðræður um ákvörðun á heildaraflamarki og viðræður um skiptingu með Ísland innanborðs komu aldrei til greina. Íslensk stjórnvöld töldu sig því ekki á neinn hátt bundin því viðmiði sem ríkin þrjú settu sér þetta vor. Nokkur árin á undan hafði Ísland þó ávallt miðað við það heildaraflamark sem ríkin þrjú ákváðu þegar kom að einhliða kvótasetningu. Vorið 2019 tóku stjórnvöld þá ákvörðun að hverfa til baka til fyrri aðferða en framan af hafði Ísland miðað kvótasetningu við áætlaðan heildarafla og tóku 16,5% af áætluðum heildarafla í stað heildaraflamarks áður. Þessi ákvörðun olli miklu fjaðrafoki hjá ESB sérstaklega og hótanir lágu í loftinu um þann möguleika að beita Ísland viðskiptaþvingunum líkt. Það var ekki í fyrsta sinn því árið 2012 hafði Evrópuþingið samþykkt að beita Íslendinga viðskiptaþvingunum vegna makríldeilunnar. Ekkert varð hins vegar úr slíkum aðgerðum, hvorki þá né 2019.

Skipting skv. þriggja ríkja samningi 2014, einhliða kvótar 2021 sem prósenta af samþykktu heildaraflamarki

Fyrirhuguð útganga Breta úr ESB fór að hafa veruleg áhrif á samningaviðræður á árunum 2019 og 2020 og var hún oft nefnd af ESB sem ástæða þess að ekki væri hægt að ræða nýja skiptingu í makríl eða öðrum deilistofnum fyrr en hún væri til lykta leidd.

Í árslok 2021 var eingöngu skrifað undir samkomulag um heildaraflamark og í fyrsta sinn skrifuðu öll strandríki undir. Í framhaldinu reyndu Noregur, Færeyjar, ESB og Bretar að endurnýja fyrra samkomulag en sú tilraun rann út í sandinn þar sem Bretar neituðu að veita þeim tveimur fyrstnefndu áframhaldandi aðgang til makrílveiða í lögsögu sinni (sem áður var sameiginleg lögsaga ESB). Í kjölfar þess jók Noregur hlut sinn um 50% frá því sem hann var í samningnum frá 2014 og hið sama gerðu Færeyingar, enda töldu þeir samningstölu þá sem þeir samþykktu í samningnum frá 2014 bundna aðgangi skipa þeirra til veiða í breskri lögsögu. Aðgangur þessara ríkja að því sem áður var lögsaga ESB en er nú lögsaga Breta, hefur undanfarin ár skipt miklu máli og hefur stór hluti af afla þeirra og þó sérstaklega Norðmanna verið veiddur innan breskrar lögsögu.